Códigos de Conduta para parlamentares e a prevenção da corrupção

*Corrupção em Debate é uma coluna do Instituto Não Aceito Corrupção (INAC)

Os códigos de conduta para parlamentares têm sido elementos fundamentais nos esforços de países em todo o mundo para melhorar as práticas de integridade e transparência no legislativo, prevenir a corrupção e melhorar a percepção dos parlamentos perante os seus eleitores.

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Apesar de sucessivos escândalos de corrupção no Brasil envolvendo parlamentares, os códigos de ética e conduta adotados pelo Congresso Nacional se encontram defasados e incompletos, deixando de endereçar adequadamente os principais riscos de corrupção existentes.

A necessidade de se desenvolver códigos de conduta para parlamentares é reconhecida (e recomendada) por diversos tratados internacionais dos quais o Brasil é parte. A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção aponta que "cada Estado Parte procurará aplicar, em seus próprios ordenamentos institucionais e jurídicos, códigos ou normas de conduta para o correto, honroso e devido cumprimento das funções públicas" (art. 8.2). 

De forma semelhante, a Convenção Interamericana contra a Corrupção elenca, como importante medida preventiva, o estabelecimento de "normas de conduta para o desempenho correto, honrado e adequado das funções públicas", com a "finalidade prevenir conflitos de interesses, assegurar a guarda e uso adequado dos recursos confiados aos funcionários públicos no desempenho de suas funções e estabelecer medidas e sistemas para exigir dos funcionários públicos que informem as autoridades competentes dos atos de corrupção nas funções públicas de que tenham conhecimento" (art. 3.1).

Aponta-se, ainda, a necessidade do estabelecimento de mecanismos para tornar efetivo o cumprimento dessas normas de conduta (art. 3.2).

De acordo com o último Barômetro Global da Corrupção, publicado pela Transparência Internacional em 2019, 63% dos brasileiros acreditam que todos ou a maioria dos membros do Congresso Nacional são corruptos. Isso representou um aumento de 6% em relação à proporção dos brasileiros que tinham essa opinião em 2017.

Entre todos os grupos de agentes públicos e privados cuja percepção externa foi avaliada, os parlamentares são aqueles que alcançaram o pior resultado.

Os códigos de conduta estabelecem parâmetros de comportamento aceitável em relação aos valores de integridade, honestidade, imparcialidade e objetividade, fornecendo clareza sobre aspectos ambíguos da lei.

Eles devem estabelecer regras de conduta claras, eficazes e justas e disposições e procedimentos destinados a garantir que essas regras sejam devidamente aplicadas. Os códigos de conduta parlamentares contribuem para a profissionalização da política e aumentam a confiança pública nos parlamentos, permitindo-lhes demonstrar elevados níveis de comportamento ético.

Em termos de conteúdo, códigos de conduta para parlamentares devem incluir políticas de conflito de interesses, requisitos de declaração de bens, regras sobre presentes e hospitalidades, restrições pós-emprego e elementos de regulamentação de lobby, como transparência da agenda de parlamentares e registro de suas interações com lobistas.

O que se nota, no entanto, é que tanto o Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados, quanto o Código de Ética e Decoro Parlamentar do Senado Federal tratam apenas de uma pequena parcela destes temas.

Além de replicar as vedações às condutas de deputados e senadores, já expressas no art. 54 da Constituição, eles não endereçam alguns dos principais riscos de corrupção que existem nas relações com agentes privados. Tampouco asseguram a recomendada transparência sobre os bens, interesses e rendas de parlamentares.  

Estes documentos também precisam ser atualizados periodicamente, com objetivo de endereçar novos riscos de corrupção. O código do Senado foi adotado há quase 30 anos e, nesse período, sofreu poucas alterações substanciais.

Os procedimentos de adoção e revisão desse tipo de documento devem ser inclusivos, transparentes e consultivos, possibilitando a participação não só de parlamentares de diversas orientações ideológicas e partidárias, mas também de toda a sociedade. O processo de desenvolvimento é tão importante quanto o conteúdo final do código de conduta no que diz respeito à sua eficácia.

Afinal, tem o potencial de garantir a legitimidade e o apoio ao código, bem como de criar uma cultura e um ambiente em que essas regras e princípios sejam seguidos pela maioria dos deputados.

A divulgação do código também é essencial, especialmente com a realização de treinamentos periódicos dos quais participem não só parlamentares, mas também servidores da Casa.

Pode-se exigir que parlamentares formalmente se comprometam com o código no momento da posse, como forma de vinculá-los publicamente aos seus preceitos.

O código ou o site onde ele for divulgado deve informar o processo de apuração de alegações de irregularidades, incluindo as possíveis sanções aplicáveis. O Congresso Nacional deve, ainda, oferecer um canal para a realização de denúncias, onde sejam garantidas o anonimato dos denunciantes e a não-retaliação contra eles.

É essencial a existência de procedimentos claros e transparentes para monitorar o descumprimento das regras, apurar desvios de conduta e sancionar os infratores. Por isso, chamam atenção as deficiências no funcionamento dos Conselhos de Ética de ambas as Casas, responsáveis por fiscalizar o cumprimento dos Códigos e processas eventuais denúncias.

A situação do Conselho de Ética do Senado é especialmente preocupante: a sua última reunião aconteceu há mais de três anos, em setembro de 2019. Desde então, se acumularam representações contra senadores sem que fossem analisadas e julgadas.

A importância de se fortalecerem os parâmetros éticos e de integridade do Congresso Nacional se contrapõe com o descaso em relação à adequação dos códigos de conduta para parlamentares, em relação aos principais riscos de corrupção enfrentados por estes indivíduos e ao funcionamento dos Conselhos de Ética, instâncias essenciais para garantir o cumprimento destes parâmetros.

É urgente, portanto, que o novo Congresso Nacional reverta este cenário, se por nenhuma outra razão altruísta, para melhorar a sua imagem perante a sociedade brasileira.

*Corrupção em Debate é uma coluna do Instituto Não Aceito Corrupção (INAC)